電信體制改革方案公布后，業(yè)內(nèi)資深專(zhuān)家陳金橋即撰文“電信新局起航”，評(píng)價(jià)此次改革“尚未正式實(shí)施，就已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了一系列突破：十七大和政府換屆后，積極主動(dòng)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)和公益性產(chǎn)業(yè)的體制改革；前期咨詢(xún)論證時(shí)間最長(zhǎng)、參與范圍最為廣泛的電信體制改革；改革目標(biāo)、實(shí)施范圍最為寬廣的電信體制改革；涉及四大家國(guó)內(nèi)外公眾上市公司資產(chǎn)變動(dòng)，實(shí)施難度空前的電信體制改革；第一次以政府部門(mén)聯(lián)合公告形式來(lái)推動(dòng)實(shí)施的電信體制改革”。目前電信改革已經(jīng)進(jìn)入實(shí)質(zhì)實(shí)施階段，政府應(yīng)該如何監(jiān)管以保證改革順利進(jìn)行？記者日前采訪了剛從瑞士日內(nèi)瓦回來(lái)的陳金橋博士。
記者：本次改革的中心目標(biāo)是改變市場(chǎng)失衡狀況，優(yōu)化競(jìng)爭(zhēng)格局。您認(rèn)為重組后的電信市場(chǎng)格局將會(huì)如何？改革預(yù)期目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)？
陳金橋：本次改革具有系統(tǒng)性、復(fù)雜性，優(yōu)化競(jìng)爭(zhēng)格局只是目標(biāo)的主要組成部分。業(yè)內(nèi)普遍估計(jì)，今年10月底11月初以新公司組建、上市公司合并設(shè)立為標(biāo)志，以資產(chǎn)重組、企業(yè)整合為第一階段重點(diǎn)的改革內(nèi)容將基本完成。影響重組后競(jìng)爭(zhēng)格局的因素很多，進(jìn)行預(yù)測(cè)具有很高風(fēng)險(xiǎn)，短期內(nèi)，我認(rèn)為弱勢(shì)運(yùn)營(yíng)商力量會(huì)得到明顯加強(qiáng)，在市場(chǎng)準(zhǔn)入等方面的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境得到較大改善，技術(shù)革新和網(wǎng)絡(luò)升級(jí)換代成為影響市場(chǎng)主體力量消長(zhǎng)的重要因素。重組前的市場(chǎng)主導(dǎo)力量中國(guó)移動(dòng)將面臨市場(chǎng)環(huán)境、競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手、管制政策等三重挑戰(zhàn)。
如果以本次改革需要完成三大主要目標(biāo)（推動(dòng)自主創(chuàng)新、優(yōu)化競(jìng)爭(zhēng)格局以及保持國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力）而言，要取得完全成功絕非易事。如果假設(shè)市場(chǎng)需求環(huán)境長(zhǎng)期有利，配套管制政策效果明顯，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)入良性循環(huán)，那么可以斷言改革一定會(huì)最終成功。問(wèn)題在于，過(guò)程將會(huì)十分艱難，同質(zhì)、同資國(guó)有電信運(yùn)營(yíng)商是否能夠走向產(chǎn)權(quán)多元化、非國(guó)有資本（民資和外資）能夠發(fā)揮多大作用，很可能會(huì)影響改革進(jìn)程及最終結(jié)果。
記者：改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)依然取決諸多因素。您認(rèn)為本次改革哪家企業(yè)將是最大受益者？消費(fèi)者的利益會(huì)受到什么樣的影響？
陳金橋：以本次改革的全部?jī)?nèi)容來(lái)觀察，沒(méi)有任何一家電信運(yùn)營(yíng)商是純粹的受益方或受損方，從不同角度、不同時(shí)期來(lái)觀察，也許會(huì)得出完全相反的結(jié)論。如果將此問(wèn)題簡(jiǎn)化，只考慮短期利益、機(jī)會(huì)的增加或風(fēng)險(xiǎn)、負(fù)擔(dān)的減少，那么我以為新聯(lián)通集團(tuán)似乎在2年內(nèi)是最大的受益者，依據(jù)在于不錯(cuò)的網(wǎng)絡(luò)資產(chǎn)出售收益、人員剝離，擺脫雙網(wǎng)運(yùn)營(yíng)的負(fù)擔(dān)，以及即將獲得的產(chǎn)業(yè)鏈相對(duì)領(lǐng)先的WCDMA技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的牌照。
消費(fèi)者利益是體制改革的中心環(huán)節(jié)，任何改革如果不能在長(zhǎng)期內(nèi)提升消費(fèi)者福利將注定無(wú)法成功。在可預(yù)見(jiàn)的2～3年內(nèi)，電信消費(fèi)者的選擇權(quán)似乎縮小其實(shí)擴(kuò)大，因?yàn)閺倪^(guò)去的五大家專(zhuān)業(yè)性運(yùn)營(yíng)商改組為三大全業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)商集團(tuán)；此外，影響消費(fèi)者自由流動(dòng)一項(xiàng)最重要的限制——不能攜號(hào)轉(zhuǎn)網(wǎng)即將壽終正寢；三大全業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)商將借助綜合的網(wǎng)絡(luò)資源優(yōu)勢(shì)、技術(shù)升級(jí)換代的契機(jī)將中國(guó)通信產(chǎn)業(yè)推向?qū)拵Ф嗝襟w服務(wù)的新階段；企業(yè)自主權(quán)擴(kuò)大后，更加市場(chǎng)化的定價(jià)機(jī)制將為消費(fèi)者提供個(gè)性化、定制化的靈活資費(fèi)方案；隨著運(yùn)營(yíng)商資源、能力的增長(zhǎng)，客戶(hù)獲得的服務(wù)將更好。
記者：重組后發(fā)放三張3G牌照，是否會(huì)形成新的重復(fù)建設(shè)？日前國(guó)家審計(jì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)由于缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，重復(fù)投資問(wèn)題突出，網(wǎng)絡(luò)資源利用率普遍偏低，通信光纜利用率僅為三分之一左右，您認(rèn)為重組后這個(gè)問(wèn)題會(huì)好轉(zhuǎn)還是惡化？政府如何引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)行資源共享避免新的重復(fù)投資？
陳金橋：網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)的投入產(chǎn)出模式與傳統(tǒng)的制造業(yè)大不相同，甚至存在重復(fù)投資與有效競(jìng)爭(zhēng)的長(zhǎng)期悖論。其他行業(yè)很少有競(jìng)爭(zhēng)者之間存在依賴(lài)對(duì)方資源的情況，因此每一家企業(yè)都無(wú)法獨(dú)立完整地向自己的客戶(hù)提供所有可能的服務(wù)，除非回到獨(dú)家企業(yè)壟斷供應(yīng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。在政府管制下進(jìn)行有限度競(jìng)爭(zhēng)，這是電信業(yè)的基本前提。目前我國(guó)在局部地區(qū)、局部領(lǐng)域、局部資源等方面，確實(shí)存在資源整體利用效率低下、投入產(chǎn)出回報(bào)不高的現(xiàn)象，所以國(guó)家審計(jì)署對(duì)于電信行業(yè)的審計(jì)判斷并不錯(cuò)誤，這一評(píng)價(jià)將國(guó)內(nèi)電信行業(yè)長(zhǎng)期存在的投資主體單一、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)單一、競(jìng)爭(zhēng)手段單一等問(wèn)題表象化，促使我們思考能否從體制層面解決所謂重復(fù)投資、重復(fù)建設(shè)的深層次原因。
從絕對(duì)意義上分析，市場(chǎng)主體數(shù)量減少當(dāng)然有助于降低投資總量，減少重復(fù)建設(shè)。如果政府決定發(fā)放3張3G牌照，勢(shì)必會(huì)在未來(lái)形成3張全國(guó)性的移動(dòng)通信網(wǎng)絡(luò)。為在不降低網(wǎng)絡(luò)覆蓋和服務(wù)質(zhì)量的前提下減少投資，政府必然要通過(guò)鼓勵(lì)、強(qiáng)制等手段來(lái)引導(dǎo)電信企業(yè)進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)資源的共享，基站、局房、鐵塔等資源都是較好的選擇。合理的網(wǎng)元租售價(jià)格、共用土地的較低租金、統(tǒng)一規(guī)劃網(wǎng)絡(luò)路由附加交換式租售等手段都有利于減少單個(gè)企業(yè)的投資總量，但這些政策手段并不完全掌握在電信管制機(jī)構(gòu)手中，尚需要綜合經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)、地方政府的有效配合。更加重要的是，如果能夠在3G網(wǎng)絡(luò)建設(shè)（特別是對(duì)安全影響相對(duì)較小的業(yè)務(wù)網(wǎng)絡(luò)、支撐網(wǎng)絡(luò)等領(lǐng)域）中創(chuàng)造性引入非國(guó)有資本，將大幅度減少?lài)?guó)有資本投資領(lǐng)域的相互重疊，對(duì)國(guó)有資本投入產(chǎn)出收益產(chǎn)生立竿見(jiàn)影的效果。
記者：重組后三家企業(yè)各有長(zhǎng)短，據(jù)說(shuō)政府還將引入非對(duì)稱(chēng)管制政策來(lái)強(qiáng)化行業(yè)監(jiān)管，您認(rèn)為有必要嗎？這和政府推動(dòng)自主創(chuàng)新、培育具有核心競(jìng)爭(zhēng)力的世界一流電信企業(yè)目標(biāo)是否一致？應(yīng)該如何把握時(shí)機(jī)？非對(duì)稱(chēng)管制會(huì)涉及哪些方面內(nèi)容？
陳金橋：非對(duì)稱(chēng)管制是各國(guó)電信市場(chǎng)進(jìn)入后壟斷競(jìng)爭(zhēng)時(shí)期普遍采用的一種管制思路，其目的在于校正電信業(yè)網(wǎng)絡(luò)規(guī)模效應(yīng)所必然帶來(lái)的市場(chǎng)集中對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)效率的傷害。其原理是細(xì)分電信市場(chǎng)，確定主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商，針對(duì)后者可能濫用優(yōu)勢(shì)力量的領(lǐng)域事前設(shè)計(jì)管制政策工具，抑制主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商力量而壯大弱勢(shì)運(yùn)營(yíng)商力量。這一思路體現(xiàn)了管制機(jī)構(gòu)對(duì)于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的直接干預(yù)，必須因時(shí)因地謹(jǐn)慎采用，不可作為長(zhǎng)期政策措施，以免產(chǎn)生打擊先進(jìn)保護(hù)落后的反向激勵(lì)作用。從重組后的中國(guó)電信市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局來(lái)看，短期內(nèi)中國(guó)移動(dòng)仍然占據(jù)比較明顯的市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，新企業(yè)、新技術(shù)的力量還無(wú)法成為主宰電信市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局的根本力量，為盡快實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)，降低風(fēng)險(xiǎn)和阻力，確有必要在一定時(shí)期內(nèi)針對(duì)特定企業(yè)、特定市場(chǎng)實(shí)施非對(duì)稱(chēng)管制。
從長(zhǎng)期而言，建立公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境比實(shí)施非對(duì)稱(chēng)管制更加重要，但合理利用后者有助于前者的形成。以非對(duì)稱(chēng)管制來(lái)加速優(yōu)化競(jìng)爭(zhēng)格局，對(duì)于實(shí)現(xiàn)本次改革的另外兩個(gè)重要目標(biāo)——推動(dòng)自主創(chuàng)新、培育國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，也能夠發(fā)揮有益的推動(dòng)作用。但如果就個(gè)別企業(yè)而言，在短期內(nèi)如果要完成推動(dòng)自主創(chuàng)新或者迅速成為世界一流企業(yè)的使命，同時(shí)又面臨比較嚴(yán)厲的非對(duì)稱(chēng)管制手段，那么無(wú)疑會(huì)造成短期的目標(biāo)沖突或者政策優(yōu)先性選擇，也會(huì)使得企業(yè)進(jìn)退維谷。因此，政府即使決定較快推出非對(duì)稱(chēng)管制手段，也需要注意出臺(tái)時(shí)機(jī)、實(shí)施領(lǐng)域、期限長(zhǎng)短以及與其他政策配合等重要因素。
雖然非對(duì)稱(chēng)管制思路可以廣泛用于管制政策的所有領(lǐng)域，但就當(dāng)前的市場(chǎng)而言，具備實(shí)施性的非對(duì)稱(chēng)管制手段可以重點(diǎn)考慮資源共享、號(hào)碼攜帶、電信資費(fèi)、互聯(lián)結(jié)算、市場(chǎng)份額控制等。
記者：隨著中國(guó)移動(dòng)集團(tuán)對(duì)TD網(wǎng)絡(luò)的高度重視，TD網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和相關(guān)配套問(wèn)題逐步得到解決。政府在支持和推動(dòng)TD進(jìn)一步加快發(fā)展方面還有哪些工作要做？
陳金橋：對(duì)于相對(duì)弱勢(shì)的本土國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，政府應(yīng)當(dāng)采取有效的扶持措施。在正式商用以前，可以財(cái)政資金、政策性信貸等政策引導(dǎo)社會(huì)資金、企業(yè)加速進(jìn)入，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈的成熟完善；可以給予TD產(chǎn)業(yè)鏈上游企業(yè)一定的資金支持（包括減免稅收、給予財(cái)政性信貸），給予TD運(yùn)營(yíng)商政府采購(gòu)支持（如政府部門(mén)的綜合信息服務(wù)解決方案采購(gòu)）、管制政策傾斜（如互聯(lián)結(jié)算優(yōu)惠、異網(wǎng)漫游等）等；在TD擴(kuò)大商用走向國(guó)際市場(chǎng)時(shí)，政府的對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易交流更有可能成為制勝的武器。因此，即使正式商用，政府依然能夠在幕后發(fā)揮積極的推動(dòng)作用。但就當(dāng)前形勢(shì)而言，盡快發(fā)放TD牌照是當(dāng)務(wù)之急，它可以迅速有效地動(dòng)員產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的力量，將TD商用推向快車(chē)道。
記者：可以想象三家企業(yè)今后的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)會(huì)進(jìn)一步加劇。那么今后是否會(huì)出現(xiàn)新一輪的惡性競(jìng)爭(zhēng)？農(nóng)村通信是否會(huì)出現(xiàn)停滯不前的局面？對(duì)農(nóng)村普遍服務(wù)您有什么好的建議？
陳金橋：在二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的宏觀背景下，城市中國(guó)和鄉(xiāng)村中國(guó)的不同面貌不會(huì)猝然改變，電信業(yè)的區(qū)域發(fā)展差距也無(wú)法改變這一規(guī)律。從競(jìng)爭(zhēng)格局的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，與其說(shuō)是三家企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度加大，不如說(shuō)是以三家全業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)商為核心的產(chǎn)業(yè)鏈的較量，彼此既合作又競(jìng)爭(zhēng)，呈現(xiàn)犬牙交錯(cuò)的復(fù)雜局面。
我認(rèn)為，城市地區(qū)由于業(yè)務(wù)普及率較高，增量市場(chǎng)不足，一方面可能導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)一步激化，另一方面則有可能推動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)升級(jí)轉(zhuǎn)型。增量市場(chǎng)可能出現(xiàn)更加殘酷的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)，但在保護(hù)存量用戶(hù)市場(chǎng)方面，各家企業(yè)更有可能采取提升服務(wù)品質(zhì)，將重心轉(zhuǎn)向服務(wù)、品牌和創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)，從而將市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)模式提升到高級(jí)階段。農(nóng)村通信市場(chǎng)在網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、業(yè)務(wù)拓展方面出現(xiàn)絕對(duì)停滯的可能性并不大，多數(shù)企業(yè)會(huì)將城市邊緣、偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村作為次級(jí)市場(chǎng)開(kāi)發(fā)目標(biāo)，將其作為新興增量市場(chǎng)的來(lái)源，這可以稱(chēng)為“城市高級(jí)化與農(nóng)村普及化”并舉的發(fā)展模式。要達(dá)到這種良性循環(huán)，政府部門(mén)必須有所作為，善于作為。比如，以建立普遍服務(wù)基金等經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制帶動(dòng)農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；以示范地區(qū)、重點(diǎn)項(xiàng)目為切入點(diǎn)，發(fā)揮中央、地方政府的積極性，推動(dòng)農(nóng)業(yè)信息化和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展；以創(chuàng)新的體制和機(jī)制逐步完善農(nóng)村地區(qū)的電信投融資機(jī)制，比如可以選擇部分試點(diǎn)地區(qū)率先開(kāi)放非國(guó)有資本直接投資，鼓勵(lì)多元化經(jīng)營(yíng)模式；引導(dǎo)開(kāi)放農(nóng)村實(shí)用通信技術(shù)，充分利用城市地區(qū)富余的網(wǎng)絡(luò)資源，大幅度降低農(nóng)村通信網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)服務(wù)成本等。
記者：您認(rèn)為電信重組有效市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局的形成還應(yīng)該采取哪些配套舉措？推出帶號(hào)轉(zhuǎn)網(wǎng)措施是否時(shí)機(jī)成熟？
陳金橋：其實(shí)，電信市場(chǎng)有效競(jìng)爭(zhēng)屬于一種理想狀態(tài)，多數(shù)國(guó)家處于競(jìng)爭(zhēng)不足到競(jìng)爭(zhēng)過(guò)度的中間階段。中國(guó)電信市場(chǎng)多數(shù)業(yè)務(wù)領(lǐng)域目前還處于競(jìng)爭(zhēng)不足的階段，指望一兩次電信體制改革就能夠解決競(jìng)爭(zhēng)格局不合理的所有問(wèn)題是不切實(shí)際的幻想。對(duì)于重組完成后形成的新競(jìng)爭(zhēng)主體，選擇適宜的管制政策至關(guān)重要。因?yàn)橹亟M暫時(shí)只解決企業(yè)的靜態(tài)力量對(duì)比（“勢(shì)”），而針對(duì)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)行為的管制措施則可以改變企業(yè)的動(dòng)態(tài)能力（“能”），勢(shì)能相互結(jié)合，才有可能協(xié)調(diào)解決存量市場(chǎng)和增量市場(chǎng)的結(jié)構(gòu)與動(dòng)態(tài)平衡問(wèn)題。本次改革，政府充分意識(shí)到改革的系統(tǒng)性、艱巨性和復(fù)雜性，只是將電信企業(yè)資產(chǎn)重組作為體制改革的重要突破口，還要結(jié)合推動(dòng)自主創(chuàng)新、擴(kuò)大有效開(kāi)放、轉(zhuǎn)變國(guó)有企業(yè)運(yùn)行機(jī)制、建立更加有效的監(jiān)管體制等諸多配套措施，綜合運(yùn)用這些手段，將加速形成有效競(jìng)爭(zhēng)格局。
“攜號(hào)轉(zhuǎn)網(wǎng)”作為一項(xiàng)擴(kuò)大消費(fèi)者權(quán)益的管制措施，本身主要功能不在于調(diào)整市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局。隨著電信重組完成，必須抓住有利時(shí)機(jī)盡快實(shí)施攜號(hào)轉(zhuǎn)網(wǎng)政策。在短暫實(shí)施優(yōu)化競(jìng)爭(zhēng)格局的單向可攜帶政策以后，應(yīng)盡快恢復(fù)其本來(lái)面目，實(shí)施全面對(duì)等的攜號(hào)轉(zhuǎn)網(wǎng)政策，將用戶(hù)權(quán)益保護(hù)提升到新高度。
陳金橋認(rèn)為，大破而后大立。中國(guó)電信業(yè)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模的世界性跨越，肩負(fù)落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、實(shí)踐國(guó)家創(chuàng)新戰(zhàn)略、推動(dòng)工業(yè)化與信息化融合發(fā)展的重大責(zé)任，再次走在深化體制改革的前列。他說(shuō)，在新一輪改革發(fā)展歷程中，政府部門(mén)如果將目標(biāo)的堅(jiān)定性與策略的靈活性緊密結(jié)合，團(tuán)結(jié)動(dòng)員各方利益攸關(guān)者趨利避害，就會(huì)為中國(guó)電信業(yè)書(shū)寫(xiě)新篇章。
(張英 中國(guó)信息產(chǎn)業(yè)網(wǎng)-人民郵電報(bào))
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